张世君：我国破产程序中行政权的介入及其规制

12月29日，由重庆破产法庭主办、重庆市破产管理人协会协办的第四十六期“每月一讲”学习讲座在“绿瓦楼”举行。本次讲座邀请了首都经济贸易大学法学院院长、教授，北京市法学会副会长，北京市破产法学研究会副会长张世君前来授课。重庆五中院审委会委员、重庆破产法庭庭长吴洪，重庆市破产管理人协会副会长张涌、谢鹏等出席讲座。重庆高院民二庭、重庆破产法庭干警、重庆市破产管理人协会会员代表通过“线上”“线下”相结合方式共同参加讲座聆听授课。重庆破产法庭副庭长陈唤忠主持学习讲座。

张世君教授授课

张世君教授以“我国破产程序中行政权的介入及其规制”为题，首先，介绍了我国企业破产法发展的法治背景，我国破产程序中行政权介入的方式及其影响，分析了其中的理论基础，并提出破产行政权介入具有历史合理性的观点。同时，谈到了行政权介入对破产程序的不利影响，并提出审慎、平衡的应对理念及应对方案。最后，就当前破产程序发展提出自己的见解，即迈向混合型破产程序。

陈唤忠副庭长主持讲座

陈唤忠副庭长点评指出，张世君教授的授课内容兼具理论性和实务性，既阐释了中国法治道路及其对破产法的影响、风险社会理论，又总结分析了我国破产程序中行政权介入的方式、影响以及应对理念、解决思路。厘清了实务中的困境，为破产程序中推进府院联动，优化营商环境提供了理论支撑和实践路径。

赠书环节

讲座结束后，吴洪庭长向张世君教授赠送了重庆破产法庭编撰的《重庆法院优化营商环境办理破产政策文件汇编》一书。

重庆破产法庭讲座现场

元春始风华，万象启新朝。感谢大家过去一年对“每月一讲”的关注与支持，本期讲座内容依然精彩，请小伙伴们耐心阅读课堂笔记，也别忘了在文末点击在看、点赞和分享。

一、考察：我国破产程序中行政权的介入与影响

破产法实施中，为推进破产案件的快速处置，行政权力一定程度上渗透、影响或者直接介入破产程序，甚至部分地分享了原本应由司法机关所独享的破产案件处置权。

实践中，其具体表现甚为丰富，但概括起来，大体有三种样态：

其一，行政管理注重快捷、高效的理念对破产程序产生影响。

其二，行政机关直接介入破产程序并发挥着积极的作用。

其三，部分破产案件的管理事务逐步从人民法院转出，让渡给行政机关或者行业协会负责。

（一）行政管理理念对破产程序的渗透

1.快速高效的行政管理理念渗入破产清算程序，简易破产程序得到积极探索。《全国法院破产审判工作会议纪要》强调，要在确保利害关系人程序和实体权利不受损害的前提下，建立破产案件审理的繁简分流机制，由此我国部分城市展开了简易破产程序的试点。

2.破产重整程序亦受到行政理念的影响，预先重整的审判实践发展迅猛。在破产重整程序启动环节，亦出现了重整的征询制度，即法院收到重整申请时，向政府机关征询意见（见我国台湾地区公司法）。

3.府院联动机制广泛适用，政府的要求被不断传导至司法机关。由政府部门通过召开破产案件协调会的方式，统筹协调法院、税务稽查、市场管理、金融监管等各类行政机关以顺利推进破产程序。

（二）行政机关对破产程序的直接介入

1.特定企业的破产危机，多采用行政前置程序予以应对。在我国司法实践中，当金融机构濒临破产，为配合金融监管机关工作，司法机关（主要指人民法院）会发出“三中止”通知，要求对涉及相关金融机构的破产案件暂缓受理、已经受理的要中止审理、已进入执行程序的要中止执行。

2.部分破产程序的启动环节，行政机关的影响亦远超以往。例如行政机关可以成为破产申请人，我国《破产法》第134条规定，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对金融机构进行重整或者破产清算的申请。另外，司法实践中已经出现了税务机关积极探索对欠税企业主动行使破产申请权的现象（北京、江苏、浙江、佛山等）。

（三）人民法院让渡部分破产事务的处置权

1.政府性破产援助基金纷纷成立。最高人民法院印发《关于破产案件立案受理有关问题的通知》，提出建立破产援助基金，为无力支付破产费用的困境企业提供费用支持，以期调动管理人的执业积极性，保障破产程序正常进行。

2.破产事务管理机构进行试点。2021年3月1日，为配合我国首部个人破产法规《深圳经济特区个人破产条例》的施行，深圳市破产事务管理署挂牌成立。

3.破产中介机构的监管逐步由人民法院转移至行业协会。破产管理人协会属于典型的行业协会组织，其可以通过明确会员的入会标准，实施行业准入；还可以通过行使一定的监督职能，成为自律性监管机构。就政府与行业协会之间的关系而言，行业协会主要处理一些中间层次的问题，如人员培训、考试注册、协助执法、制定行规、调解纠纷、监督检查等，并可依法对成员进行奖惩。

二、分析：破产程序行政权介入的理论阐释

（一）理论分析工具的选择

经济学（如公共物品理论）

法学（如私法的公法化）

社会学

（二）分析视角：风险社会理论的引入

1.20世纪中后期，世界进入全球化时代，基于科技发展、工业生产、战争、瘟疫、恐怖袭击所带来的各类风险进入了公众的视野，学术界出现了对风险进行研究的思潮。

2.社会学家对风险、风险意识、风险分析与社会转型等问题进行了开拓性研究。其中，德国社会学家乌尔西里·贝克的风险社会理论很有见地，给人们留下了深刻的印象。乌尔西里·贝克特别强调现代社会的风险主要是指人为事件，而另一位社会学家吉登斯也将其称为“人工风险”。

3.依据他们的观点，阶级社会主要解决财富的分配，而风险社会时代，虽然风险控制技术不断发展，但不安全感却普遍存在，风险的发生、分配和预防，而非财富的生产和分配，已经成为风险社会的主要关注问题。

4.风险的出现及对其有效处置的客观需求，成为了现代国家对各类危机进行管控并创造或改进相应制度规范的理论基石。

5.从风险社会的理论视角出发，破产法可以被理解为一个广泛的社会支持系统。通过破产程序公正分配债务人的财产固然重要，但如何使危机企业及时得到处置并有序退出或再建复兴，则是风险时代更为重要的问题。

6.依据风险社会理论，如果不能通过破产制度高效处置经营失败者，那么问题企业所累积的风险结果及其破坏程度就有可能无法估量。更为甚者，面对问题企业及其所带来的风险，若不能迅速应对，容易导致风险责任主体模糊和缺位，没有人真正地去对风险灾难承担其应该承担的责任。

7.风险时代再完善的市场运行与监管机制也无法消除企业陷于困境的可能，缺乏处置危机企业，特别是企业破产的有效机制往往成为加剧经济危机的重要因素之一。中国市场经济体制改革仍在深入推进，营商环境还需继续优化，对外开放的步伐不会停歇，企业作为市场中最基本的主体，其重要意义更加凸显无疑。

8.而这一切预期的实现，都要求一个更加高效的破产程序，以更快降低破产程序所耗费的各类成本，或者更早地提出具有商业价值的重整方案，进而有效应对风险时代的债务危机。

（三）分析过程：破产程序应对风险社会的困窘

1.现行立法在维护破产程序的公正性之余，对提升困境企业破产实施效率兼顾不够。滥觞于古罗马时代的债务执行制度，本质是债务人无力偿还债务时的概括救济程序（价值取向：公正）

2.除了债权人与债务人，破产企业还涉及职工、地方政府、中小股东等多个利益相关方，仅凭司法机关难以综合全面应对。

3.我国现阶段市场经济建设仍不完善，仍需要政府的介入弥补市场不足给破产法功能正常发挥造成的障碍。（上市公司破产，金融机构破产）

（四）分析结论：破产行政权介入的历史合理性

1.无论清算抑或重整，破产程序强调通过法定的集体偿债程序取代个别的强制执行，强调通过法院的参与保障程序的公平公正。根据现行《企业破产法》的规定，审理普通破产案件，从申请到终结往往需要数月时间，中途某一环节出现问题，则耗时三年五载也并不罕见。

2.但是，风险社会的到来势必对法律制度的演变产生影响，相比于传统的司法程序，行政处理方式有时会更加高效，因为行政机关专业性更强，更能适应快速审理破产案件的需要，有助于降低交易成本，缩短案件处理周期，实现资产快速变现或者企业快速重整。

3.破产程序中出现并不断增加的行政权介入现象，虽一定程度上改变了破产程序完全被司法机关主导的现象，但客观上契合了风险时代的法治实践需求，有利于提高司法效能，具有一定的合理性。

三、反思：行政权介入对破产程序的不利影响

（一）违背程序正义，损害债权人利益

1.于对债权人公平保护的考虑，破产程序始终处于法院的严格监管之下。行政权过多介入，将可能对破产程序的公正性产生冲击，因为快速处理就意味需要减少环节的控制，就意味着减少了制约的可能，容易导致在追求效率的过程中丧失了程序的正义。

2.行政化色彩最浓厚的金融机构破产为例，为了快速处理金融机构破产，司法权力行使的空间被极大压缩，政府机关在金融机构破产程序中权力过大容易产生权力滥用的风险。

3.以破产重整程序为例，就存在地方政府过度干预，导致没有重整价值的企业适用了重整程序。

（二）理念追求错位，激发行政权力扩张

1.破产法发展至今天，其主要目的就是确保对债权人的公平分配抑或帮助企业重生，至于解决劳动者就业、维护社会稳定等其他价值目标固然重要，但已经超出破产法的能力范围，应当由其他的法律部门予以解决。

2.如果行政机关过度介入破产程序，可能会扭曲破产程序的价值理念。因为监管者也有自己的利益，很有可能担心因企业大量破产而引发社会动荡乃至被政治追责。政治家与企业家的目标理念差距很大，行政机关基于自己的管理目标，在危机处理过程中往往有扩展行政权力的天然趋势，会倾向于主导和控制破产程序，最终可能会深陷于自身行政目标与破产价值理念冲突之中。

（三）影响司法信任，阻碍法治社会建设

1.如果债权人不能及时通过司法途径得到充分保护，其结果就是法院易被公众质疑规避风险，法律不是在保护债权人和债务人，而是在保护政府机构。

2.行政机关也存在自身失灵的情况。政府还可能存在决策信息的不足，因为对信息的收集和处理也必须以充分的时间为保证，否则就可能出现疏漏。政府公务人员和执行人员可能存在执行能力不足的缺陷。

3.当行政机关因自己的错误而给债权人带来损害时，往往却无法对其追究责任。例如，《破产法》仅保留了追究民事责任、刑事责任的规定。

四、应对：理念与方案

（一）应对理念

就破产程序而言，应以审慎、平衡作为规制行政权力的法律理念。

审慎是对待行政权力介入破产程序的基本态度，不应当完全排斥和抵制破产程序中的行政权介入；平衡则是指导制度设计的准则，在处理两者关系时不能无原则的不加区分。

两个理念的具体内涵并不相同，但却尊重风险时代破产程序发展的客观趋势，符合市场经济条件下商业社会的客观逻辑，具有功能的协同互补性和内在统一性。

审慎的理念 ：1.虽然行政效率理念不断渗入破产程序，简易破产程序、府院联动机制纷纷得以构建，但立法也应高度注意破产程序作为概括偿债程序的本质特点，程序的公平正义仍然是底线。2.行政机关介入破产程序具体环节，必须考虑制度的成本，坚持谨慎态度。3.虽然人民法院不断让渡和转出对破产事务的处置权，但是在破产管理人协会、破产援助基金、破产管理署具体的业务操作过程中，法院仍应当保持必要的监管，只是这种监管主要以业务监管为主。

平衡的理念： 1.平衡理念要求破产制度应当对所有主体一视同仁，以避免在进入破产程序后，产生新的不公。2.破产程序中行政权与司法权关系之间的平衡是动态平衡。立法应当妥善衡量行政权力对破产程序的渗透影响和介入程度，追求效率目标的同时实现程序正义：在诸如程序启动、临时措施、财产处置、强制执行和程序终结等破产程序各个阶段，应当尊重司法权并赋予司法审判机关最终决定权，破产程序中所有重大的决定都需要经过法院的批准或确认；而其他涉及专业性判断或者需要快速处理的事项，可以考虑通过行政化方式处理，实现将法院司法程序的权威性、公正性与行政机关处理问题的简洁性、有效性较为完美结合的目的。3.某些破产案件的特殊性导致政府监管机关可能会对破产程序有较多介入，此时，立法应在尊重行政权力介入的同时，注重对政府行为的控制，在具体制度设计中处理好行政与司法的平衡。

（二）应对方案：法律规制的类型化设计

五、结论

1.在市场经济体制下，进入风险时代，就需要考虑使用行政手段作为及时的补充，这有利于提升危机的处置效率。

2.行政权力具有天然的扩张性，如果在破产程序中不加以适度抑制，行政权力极易违背程序正义，损害债权人利益，进而影响司法信任，阻碍法治社会建设。

3.对破产程序中行政权力的介入应采取审慎的态度，并在行政权力和司法权力之间进行平衡，程序的公正应是制度设计的底线。

4.面对风险社会更加不确定的世界，在企业破产案件快速处理与债权人公平保护的双重需要之下，单一的法律机制无法完全满足要求，破产程序的公正与高效需要司法与行政的协同推动，我们需要迈向混合型破产程序。