浅析破产程序中农民工工资优先权认定问题

 一、农民工工资的法律定性

“农民工”是一个社会学概念，直到《保障农民工工资支付条例》（以下简称《条例》）的出台，我国首次在法律层面上对“农民工”概念作出界定。该《条例》第2条第2款规定“本条例所称的农民工，是指为用人单位提供劳动的农村居民”，第3款规定“本条例所称工资，是指农民工为用人单位提供劳动后应当获得的劳动报酬”，即将农民工工资定义为用人单位提供劳动后应当获得的劳动报酬。明确农民工工资的法律定性，重点在于对“提供劳动”的理解。按照通常的理解，“提供劳动”指的是与用人单位建立劳动关系。但从该条例的征求意见稿到颁布的正式文件的变动来看，劳动关系色彩已被淡化且多处有关“劳动合同”的表述被取消。《条例》以解决问题为导向，不再纠结于劳动关系的有无，而是直接以保障农民工工资支付为目标而进行的制度设计，是我国在劳动领域推进法治建设的一次重要探索与创新。基于此，无论农民工与用人单位之间是否存在劳动关系，都不影响农民工工资系劳动报酬的定性。

 二、破产程序中农民工工资认定的司法实践观点

司法审判实践中，由施工企业自行招用农民工，双方常未签订劳动合同，亦未购买社保，这种情况可以在查明双方存在事实劳动关系的基础上，认定为职工债权予以优先清偿。但在实践中，资料数据取证困难，层层分包或劳务分包在施工行业屡见不鲜。破产程序中农民工工资能否享有优先清偿，目前司法实践中存在较大争议，但主要形成了以下三种裁判观点。

1.认定农民工工资为普通债权

部分法院认为案涉农民工与破产企业之间不存在劳动关系，故不属于破产企业的职工，进而其工资也不属于破产法所规定的职工债权，由此判定农民工工资不具有优先受偿权。

如在董金华与浙江云圣建设有限公司破产债权确认纠纷案【1】中，法院认为建设工程项目中欠付农民工工资与企业欠付职工工资的性质及认定标准均存在不同。案涉农民工是由班组组长进行召集的，且其具体工作任务安排及日常管理都由班组组长负责，农民工与破产企业之间没能认定为劳动关系，故案涉民工工资债权不属于职工债权，不享有优先受偿权。

又如在周伟、四川省化工建设有限公司破产债权确认纠纷【2】中，法院认为分包单位的农民工不属于建筑施工总承包单位的职工，双方之间不符合劳动关系的基本特征，不能认定为劳动关系，故案涉债权不属于职工债权。分包单位拖欠的农民工工资也无法纳入职工债权优先清偿范围。

2.认定农民工工资属于职工债权范畴

部分法院并不区分农民工与施工总承包单位是否存在劳动关系，统一认定农民工工资为职工债权，可在破产程序中优先受偿。如在杨勋与浙江武义广厦钢结构有限公司等职工破产债权确认纠纷案【3】中，法院根据《条例》第30条【4】规定，认为浙江广厦公司作为施工总承包单位应对戴春旺尚欠杨勋的工资负有清偿责任，最终确认杨勋对浙江广厦公司享有8360元农民工工资债权，且为职工债权。

另有部分法院则依据《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）第57条规定，认为农民工工资可以参照职工债权顺序予以优先清偿。如在汝阳县元隆矿业有限公司与刘长等破产债权确认纠纷案【5】中，法院认为刘长等人均在汝阳县元隆矿业有限公司从事劳务，虽然没有与公司签订正式劳动合同，但公司有记录刘长等人的出勤及工资情况，并编制有工资表，故刘长等人的劳动报酬债权符合《若干规定》第57条所规定的情形，在汝阳县元隆矿业有限公司破产财产分配时，可按照职工债权顺序清偿。

3.认定属于建设工程价款中的农民工工资

部分法院是基于建设工程价款优先受偿权立法目的的考量，但强调优先受偿的对象仅限于所涉项目工程范围内，且不能高于破产企业所欠职工债权这一顺序，若劳务费债权在对应的施工工程范围内中优先分配不足额的，只能作为一般普通债权参与分配。

如在方绪军与安徽华涛电子有限公司破产债权确认纠纷案【6】中，法院认为建设工程价款优先受偿权是为保障劳动人员的基本生存权而作出的特别规定，方绪军所申报的劳务费债权是其承建安徽华涛电子有限公司工程所应得的劳动报酬，是方绪军及其所带工人的工资，属于工程价款的范畴，建设工程价款的法定优先受偿性决定了案涉劳务费欠款本金具有在破产程序中优先受偿的属性，但其优先受偿的对象仅限于方旭军承建工程的范围，且不能高于安徽华涛电子有限公司所欠职工债权这一顺序。

从上述案例，可看出在破产程序中，关于农民工工资是否具有优先清偿存在争议，司法实践中并未统一。这就导致在面对农民工群体的权益维护需求，破产管理人往往会陷入“于法无据”的尴尬状态。即使法院生效判决予以认可农民工工资优先清偿，也无法完全解决上述观点在司法实践中无法统一的问题。

 三、农民工工资参照职工债权优先认定的分析

1.农民工工资具有生存权属性

为了维护债权人的整体利益且兼具保护特别债权人的优先受偿，实现各类债权人的利益的平衡，我国破产法对破产债权的清偿顺序作出了相关规定。根据《企业破产法》第113条第1款【7】规定，破产企业职工的工资是除破产费用和共益债务外，处于第一清偿顺序的债权，之所以这样规定是因为这类债权具有与其他债权不同的法律属性，其兼具生存权属性、人身权属性及弱势性。最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》法〔2018〕53号第27条“推动完善职工欠薪保障机制，依法保护职工生存权”的规定，也明确了工资具有生存权的属性。

W·杜茨教授在其《劳动法》一书中曾指出，关系到雇员生存基础的法律关系，无论何时都应当被给予特别的社会保护。而作为更加弱势地位的农民工理应获得特别保护。根据《最高院关于做好当前农民工工资案件执行工作的通知》第二条规定“……对农民工申请人开辟绿色通道，要优先安排解决……”；《最高院关于涉民生案件专项集中执行活动的通知》第三条第一项规定“……在分配可供执行的财产时，可优先考虑将执行财产分配给追索劳动报酬（农民工工资）的申请执行人……”；《最高院关于进一步加强拖欠农民工工资审判执行工作的通知》第四部分“……要优先执行，优先发放案款……”等规定，都体现了对于农民工工资优先保护的观点。

在司法实践中，亦有法院突破《企业破产法》之规定，认为尤其是在保障职工生存权范围内的职工工资债权优先于担保物权受偿，这种观点将满足职工基本生存所需的部分工资债权置于最高位置。如在尹琦文、赵四梅等执行分配方案异议纠纷案【8】中，法院认为在债务人除抵押财产外没有其他财产可供清偿债务的情况下，实现工人工资债权的标的应当及于抵押财产。同时，根据广东省高级人民法院作出的（2001）粤高法执请字第16号及（2008）粤高法执请复字第21号批复中，确立了执行程序中工人工资优先受偿的原则，认为确立工人工资优先受偿原则的目的是保障工人的生存权，维持劳动力的再生产。同时，该批复还明确工人工资优先受偿仅限于相当于当地工人平均工资水平的部分，对超过当地工人平均工资水平的部分为普通债权，不享有优先权。故，具备生存权属性的农民工工资理应优先保护。

2.农民工工资参照职工工资认定于法有据

根据《条例》第2条规定，农民工工资指的是农民工为用人单位提供劳动后应当获得的劳动报酬。基于上文对农民工工资的法律定性分析，《条例》中已不再以劳动关系为起点来认定农民工工资的性质，而是统一定性为劳动报酬。另根据《若干规定》第57条“债务人所欠非正式职工（含短期劳动工）的劳动报酬，参照企业破产法第三十七条第二款第（一）【9】项规定的顺序清偿”之规定，债务人所欠非正式职工的劳动报酬，可以参照破产企业职工工资的顺序进行清偿。尽管前述司法解释援引的是现已失效的《中华人民共和国企业破产法（试行）》中的相关规定，但前述规定有关第一顺序清偿的债权均已被现行有效的《企业破产法》第113条所吸收，故该司法解释与企业破产法修订前后的规定并不抵触，且前述司法解释现行有效，故该司法解释所确定的债务人所欠非正式职工（含短期劳动工）的劳动报酬参照破产企业所欠职工工资的顺序进行清偿的规则并未改变。结合上述两条条文规定，可知农民工工资可以参照破产企业职工工资的顺序予以清偿。

 四、农民工工资在建设工程价款范围内优先认定的分析

1.“指导性案例”对农民工工资优先清偿权的认定

陈某诉天长市某安防科技有限责任公司破产债权确认纠纷一案【10】，经最高人民法院筛选入选人民法院案例库。其中，对破产中农民工工资优先清偿权的认定，对类案具有重要参考价值。案例明确“发包人进入破产清算程序，农民工以承包人所欠工资申报债权的，系建设工程价款中的农民工工资，应当享有优先清偿权，该权利优于抵押权和其他债权进行清偿。”

2.建设工程价款优先受偿权的立法目的分析

建设工程价款优先受偿权作为一项法定优先权，其设立背后一定是体现着某种价值取向的考量。关于《民法典》第807条的立法目的，司法实务部门一直强调，主要在于保障农民工等建筑工人工资的支付，以此保护劳动者的利益，维护社会和谐稳定。如河南省安阳市中级人民法院直接在裁判文书的说理部分表述，建设工程价款优先受偿权制度的目的在于对农民工等建筑工人的工资权益予以优先保护，虽然建筑工人并非该项权利的直接受益对象，但也以保护承包人的建设工程价款为媒介，实现对农民工等建筑工人的工资权益间接的、反射性的保护。【11】

此外，笔者对建设工程价款优先受偿权的立法沿革进行了研究。在已失效的《建工司法解释（2019）》第23条及最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》中规定，发包人与承包人之间约定放弃或者限制建设工程价款优先受偿权不能损害到建筑工人的利益，否则，放弃或限制的约定不产生丧失建设工程价款优先受偿权的效力；且其在工程款范围的解释中，明确指出包括应当支付给工作人员的报酬。故，破产程序中将农民工工资在对应项目所获得的建设工程价款范围内优先受偿，符合立法目的解释。

 五、小结

破产程序中农民工工资具有双重优先属性。首先，可以纳入职工债权范畴，参照职工债权的清偿顺序予以优先受偿。其次，属于建设工程价款中的农民工工资，可在破产企业对应项目所获得的建设工程价款范围内优先受偿。在个案中，破产管理人应当结合具体偿债资金来源情况作出最有利于农民工权益保障的债权认定。

【1】参见浙江省杭州市中级人民法院（2020）浙01民终6023号民事判决书。

【2】参见四川省德阳市中级人民法院（2021）川06民终363号民事判决书。

【3】参见浙江省武义县人民法院（2021）浙0723民初2373号民事判决书。

【4】《保障农民工工资支付条例》第30条规定：“分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。”

【5】参见河南省洛阳市中级人民法院（2020）豫03民终7562号民事判决书。

【6】参见安徽省六安市中级人民法院（2020）皖15民终3014号民事判决书。

【7】《中华人民共和国企业破产法》第113条第1款规定：破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：

（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；

（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；

（三）普通破产债权。

【8】参见广东省江门市中级人民法院（2022）粤07民终2379号民事判决书。

【9】该条款于2007年6月1日废止，吸收为现行《中华人民共和国企业破产法》第113条。

【10】参见安徽省滁州市中级人民法院（2020）皖11民终3630号民事判决书。

【11】参见河南省安阳市中级人民法院（2022）豫05民终374号民事判决书。